中国社科院大学教授吉富星：当前形势下该不该发行特别国债？(2)

　　从三轮特别国债情况看，2020年的1万亿特别国债有一部分是基础设施，有一部分是抗疫支出，均未纳入赤字。若发行本次特别国债，跟前两次的用途、偿付等不一样，是特殊情况下的特殊安排，前两轮特别国债的经验对当前形势有一定借鉴意义，但可能情况不同。

　　从今年财政收入跟支出指标看，支出刚性化，基本很难减，但收入面临冲击较大。今年面临严峻的内外部环境，财政收入的目标实现面临较大挑战，尤其是税收的减收以及土地出让金下滑。比如收入端，今年一般公共预算收入增长目标3.8%，政府性基金预算增长0.6%，增长目标面临巨大压力。不同机构测算，前两本预算存在约2万亿左右的损失。这也是部分机构提出发行2万亿特别国债的理由。问题的关键在于，特别国债是一个特殊的安排，不能因为它不纳入赤字，审批灵活性强，就放开用途和规模。但是客观来说，今年提高赤字率的难度大，但可以综合权衡各类存量、增量政策工具，不一定非要搞特别国债甚至对特别国债形成依赖。

　　目前，土地出让金与税收收入等受到冲击，保民生等资金缺口大，尤其是保市场主体、保就业面临巨大压力，有必要加大政策刺激力度，要有增量政策进来。特别国债是一个可选项，但不是一个必选项。特别国债是特殊性的政策安排，不适合长期、泛化地使用。除现有政策外，还可以专项统筹，用好各类财政资金（如结转财政资金、沉淀资金等），继续加大国有资本收益上缴（含特定国有金融机构和央企结存利润），盘活各类存量国有资产等。

　　如果单从债务角度看，可以从以下三条路径来考虑：

　　第一，债务限额的统筹，可以在已有限额内对增量“开前门”。每年全国人大有一个债务余额的限额，但每年有一部分未完全发行，累积下来一部分限额空间。可以简单地匡算一下，扣除今年增量债券7万亿，还有数万亿的债务限额空间可用。如果要加杠杆，从存量角度来提高一般国债、地方债，也是一种方式，但可能落实起来会比较复杂（尤其是赤字调整所涉及到的相关程序）。

　　第二，跨周期调节的政府债券。提前发2023年的一般债、专项债等实现跨周期调节。按以往的政策逻辑，提前额度可达总额的60%、规模达数万亿，但考虑到实物工作量形成需要时间，没必要在年内发行过大规模。今年在三季度或者四季度可以考虑发1~1.5万亿（具体规模可再论证）对冲一下，确保在年内形成拉动作用，也是可行的选项。

　　第三，发行特别国债。这个还是应结合形势慎重决策，即便要发行，其规模、用途也应有适当规则限制。如果各种政策工具组合，前两种方案都还是对冲不了风险，发行特别国债则可作为政策储备工具之一。特别国债的一个好处就在程序调整比较简单，不突破赤字。关于特别国债的发行，今年可能存在三种情形：不发、发行1万亿或市场呼声较高的发行2万亿。如果发行特别国债，建议规模不要太大，比如说不超1万亿，并应与其他财政工具组合使用，不要只搞特别国债。如果最终发行规模小，建议用途可以稍微灵活、用法可以稍微创新，投入到一些权益性资产，放大杠杆，确保有一定利息支付来源。不管是发行特别国债，还是一般国债，各有利弊，都应遵循一定的规则和程序。